高耗能、高排放的工业项目俗称“两高”项目，这些项目多以牺牲环境、消耗资源为代价来换取经济增长。20世纪末21世纪初，“两高”项目在中国发展迅速。“两高”项目既是煤电、石油的消耗大户，也是森林、水土的破坏大户，还是空气汙染、温室气体的排放大户。在碳达峰碳中和的“双碳”目标下，“两高”项目首当其冲。然而，迅速取缔“两高”项目又可能影响地方的收入与就业。如何合理有序治理“两高”项目是当下中国“双碳”政策的核心课题之一。

2021年12月8日至10日，一年一度的中央经济工作会议在京举行。可以注意到，今年的工作会议更进一步聚焦了碳政策的具体执行问题，既对过去一段时间的政策逻辑进行了有序梳理，也提出了具有强烈指导意义的新观点。碳政策的推进逻辑将成为合理治理“两高”项目的重要参考。

首先，会议指出，实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役。自2020年9月中国向世界宣布的“双碳”目标以来，国家开始密集治理“两高”项目。然而，部分地区并未理性施政，而是採用了一刀切式关停等措施，给地方经济民生带来了不小冲击。本次会议明确了一个基本观念，那就是减排并非一蹴而就，需要尊重客观的经济规律。既要依赖环评审批、台账管理、环保督查等政策框架设计，也要依靠碳市场、绿色金融、新能源补贴等市场经济手段。这一基本观念总结自2021年8月的中央政治局会议，是对时下“蹭热度”、“追热点”、“帽子满天飞”现象的一个持续纠偏，有利于树立正确的“两高”项目治理逻辑。

其次，“两高”项目的治理重点是存量治理。会议指出，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。也就是说，在短期内，“两高”项目的存量并不是要彻底退出，而是改造升级与逐步退出相结合。在供给侧，许多“两高”企业是重要传统能源的供应商。这些企业的退出需要满足一些基本条件，那就是新能源在能源替代上安全可靠，否则这些企业的退出会带来能源安全问题。在需求侧，基于煤炭在我国能源结构中的重要地位，则着重鼓励消耗煤炭的“两高”企业转型升级：可以在煤炭使用时更注重清洁高效，也可以直接尝试将新能源作为煤炭的替代品，还可以组合使用煤炭和新能源，这些都是基于存量的产业技术迭代。

同时，工作会议还明确强调要狠抓绿色低碳技术攻关。这就意味着虽然“两高”企业在能源转换中面临成本提高的问题，但国家和社会会积极支持、补贴相应的技术攻坚与减排转型。连同正在积极实施的碳市场，这些政府政策与市场机制为接下来几年的“两高”项目存量改革提供了明确指引。

在“两高”项目的治理上，不仅要管好企业，更重要是激励地方政府，确保政策平衡。会议指出，要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。这一内容与国家发改委2021年9月的文件《完善能源消费强度和总量双控制度方案》一脉相承，同时更加强调了“双控”的导向性变化。总的来说，“双控”政策的导向性变化符合经济学上环境规制的基本原理：要实现对汙染物的管制，最优策略并不是管制投入品（此处可类比为能源）、也不是管制产出品（此处可类比为工业产品），而是应当直接管制排放的汙染物（此处可类比为温室气体）。未来，监管方会将更多关注点放在碳排放量与碳排放强度上，而企业与政府端政策的有序统一将显着提高各地各企业在新能源建设、排放转型上的意愿，协同推进“两高”项目的治理。

（原文载于2021年12月《经济导报》观察时评专栏）